Proyecto de reforma tributaria de Colombia 2024: Lo destacable y lo cuestionable

El Gobierno Nacional de Colombia radicó, estratégicamente, el proyecto de Ley de Financiamiento 2024, el 10 de septiembre de 2024, buscando con ello justificar el Presupuesto General de la Nación 2025 por $523 billones, desfinanciado, que fue votado el 11 de septiembre de 2024.

Sin embargo, en la votación del 11 de septiembre, las comisiones económicas del Congreso de la República de Colombia no aprobaron el monto del presupuesto desfinanciado.

En este escenario, previendo que el Gobierno Nacional insistirá en su proyecto, insistirá en tramitarla como una Ley de Financiamiento, siendo una Ley de Reforma Tributaria (Reforma Tributaria 2024).

Como Ley de Financiamiento, su aprobación sería segura, en su mayoría, porque el Congreso habría quedado tácitamente comprometido en aprobarlo para financiar el Presupuesto General de la Nación 2025 desfinanciado, si lo hubiera aprobado.  

Sin este compromiso tácito, las posibilidades de que el Congreso introduzca cambios al proyecto de reforma tributaria 2024, para que se reduzca su efecto recaudatorio, puede ser mayor, dependiendo de los debates que se vienen. En efecto, si ya no se necesitan recursos para financiar un presupuesto general desfinanciado, para qué una reforma tributaria considerando que ante la no aprobación del monto del Presupuesto General de la Nación 2025 desfinanciado, la necesidad de una reforma tributaria desaparecería o, cuando menos, sería menor.

El Gobierno Nacional pretendió ambientar la aprobación del Presupuesto General de la Nación 2025, señalando que, si el Congreso de la República no lo aprobaba, el Gobierno Nacional lo aprobaría por decreto.

Ahora bien, en este contexto, si en verdad el Gobierno Nacional desea reactivar la economía, debería insistir en lo destacable del proyecto de Reforma Tributaria 2024, y dejar para otro momento lo cuestionable.

Sería mejor clasificar los temas en tres ejes que hemos identificado, centrándose en lo destacable del proyecto de Reforma Tributaria 2024 y retirando lo cuestionable. Luego de mencionar esos temas, incluimos un punto adicional comentando normas que podrían estar violando el principio constitucional de unidad de materia, máxime si ahora nos encontramos ante una ley de Reforma Tributaria y no una Ley de Financiamiento.

Bajo estos tres ejes, nuestra visión de la reforma tributaria es la siguiente, al considerar que el proyecto tiene 23 por ciento de normas destacables, 61 por ciento de normas cuestionables y 16 por ciento de normas que podrían estar violando el principio constitucional de unidad de materia, de acuerdo con el número de normas que enseguida pasamos a comentar en forma concreta:

Los temas que no mencionamos son porque los consideramos medianamente neutros, o no causan un impacto tan nocivo como la reducción del umbral de pagos en efectivo a la mitad y la eliminación del procedimiento 2 de retención en la fuente por rentas laborales.

Lo destacable

A la cabeza se encuentra la reducción gradual de la tarifa de impuesto sobre la renta para personas jurídicas, bajo una fórmula para cuantificar el impuesto con la cual se modifica el Artículo 240 del Estatuto Tributario (ET) y que dejaría las tarifas marginales así:

1. La exclusión del impuesto sobre el valor agregado (IVA) para servicios de hoteles, apartahoteles, centros vacacionales y otros tipos de alojamiento en municipios de menos de 200,000 habitantes.

Sin embargo, si efectivamente se desean incentivar estos servicios, no se debería consagrar una exclusión sino una exención; como servicios excluidos, todos los IVAs que paguen a proveedores de bienes y servicios se deben tratar como mayor valor del costo o gasto, en tanto que, como exención, todos esos IVAs serían descontables. Se debería consagrar el derecho a la devolución.

2. Es destacable que se extienda hasta el año 2029 la exención de IVA para la adquisición de vehículos de transporte público de pasajeros y vehículos públicos y privados de transporte de carga previstos en los Numerales 4 y 5 del Artículo 477 ET, que caducaba en el año 2024. Sin embargo, limita su aplicación para la adquisición de vehículos que cumplan con los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes al aire correspondientes a tecnologías EURO VI o su equivalente.
3. El incentivo adicional con la emisión de bonos de transición energética que permite deducir el 50 por ciento de la inversión para los titulares del beneficio previsto en el Artículo 11 de la Ley 1714 de 2015 (derecho a deducir — en un periodo no mayor de 15 años — el 50 por ciento del total de la inversión realizada).

Sin embargo, este incentivo genera una combinación de beneficios (no concurrentes en los términos del Artículo 23 de la Ley 383 de 1997), que sólo se podrá tomar poco a poco a lo largo de varios años, como consecuencia del límite impuesto por la tasa de tributación depurada de 15 por ciento (que el proyecto de reforma tributaria propone incrementar a 20 por ciento).

4. Exención de IVA para los equipos, elementos, maquinaria y servicios nacionales o importados que se destinen al preinversión e inversión para la producción y utilización de energía eléctrica a través de fuentes no convencionales.
5. La adición del Artículo 45-1 al ET, para reconocer como ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional, las compensaciones o indemnizaciones por daños inmateriales.

Lo cuestionable

1. Eliminar el régimen simple de tributación (RST).
2. El incremento de la tasa de interés presuntivo por los préstamos de la sociedad o sus accionistas, o sociedades a sus establecimientos permanentes o viceversa, a dos veces la depósitos termino fijo (DTF). Actualmente el interés presuntivo equivale al DTF, por lo que la propuesta de duplicar la tasa es inexplicable, porque no consulta ningún criterio comercial o de mercado.
3. Las modificaciones a los puntos adicionales a la tarifa de impuesto sobre la renta para los siguientes contribuyentes:

• instituciones financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras, sociedades comisionistas de bolsa, sociedades comisionistas agropecuarias, bolsas de bienes y productos agropecuarios, agropecuarios y de otros commodities y los proveedores de infraestructura del mercado de valores
• gas natural
• extracción de hulla (carbón de piedra), extracción de carbón lignito
• extracción de petróleo crudo

En el caso de los dos últimos grupos de contribuyentes, por la vía de la modificación en los rangos de precios y la inclusión de un nuevo rango de 15 por ciento, el Gobierno Nacional busca recuperar lo que no pudo captar por la vía de la no deducción de las regalías que la Corte Constitucional declaró inexequible.

4. Las modificaciones al impuesto nacional al carbono, previstas en el Artículo 20 y 21 del proyecto, incrementando las tarifas de este impuesto significativamente y reduciendo la gradualidad del impuesto para que opere a plenitud a partir de 2026, y no 2028 como está en la norma actualmente vigente. Esta propuesta tampoco tiene encuentra explicación comercial o de mercado satisfactoria.
5. Las modificaciones al Parágrafo 6 del Artículo 240 para incluir en el cálculo de la tasa de tributación depurada, los contribuyentes con pérdidas contables.
6. El incremento de la tasa de tributación depurada a 20 por ciento. Con esto, el Gobierno Nacional ahonda en su decisión de limitar más drásticamente todos los incentivos tributarios, más allá de lo que ya hizo a través de la Ley 2277 de 2022.
7. La sujeción del impuesto al patrimonio de las sociedades nacionales y los establecimientos permanentes de entidades del exterior, en la parte de sus activos tangibles e intangibles que no generan renta permanente que no tengan relación de causalidad con su actividad productora de renta.
8. La reducción del umbral para ser contribuyente del impuesto al patrimonio a un patrimonio líquido de $1.882.600.000 (40.000 UVT), volver permanente la tarifa transitoria del 1.5 por ciento y crear una nueva tarifa permanente del dos por ciento.

Con esto, el Gobierno Nacional incumple su promesa de que la tarifa de 1.5 por ciento sería transitoria.

9. Incrementar la tarifa del impuesto a las ganancias ocasionales del 15 por ciento al 20 por ciento.
10. La limitación para que un mismo dependiente genere deducción sólo para un contribuyente, desconociendo que, si los dos miembros de la pareja trabajan, ambos contribuyen a solventar los gastos del dependiente.
11. El incremento en el último rango de la tarifa del impuesto sobre la renta y de retención en la fuente para personas naturales a 41 por ciento.
12. La limitación para acceder a la tarifa de cinco por ciento, al modificar las descripciones de las partidas arancelarias 87.02, 87.03, 87.04 y 87.05 previstas en el Artículo 468-1 ET, dejándola exclusivamente para vehículos eléctricos, retirando los híbridos e híbridos enchufables.
13. La exigencia de haber declarado y pagado las retenciones en la fuente oportunamente dentro de los plazos establecidos por el Gobierno Nacional, para poder deducir costos y deducciones.

En nuestra opinión, gravísimas ya son las consecuencias tributarias y penales de no pagar oportunamente las retenciones en la fuente, para agregar otra consecuencia adversa.

14. La oferta de recompensas por informar situaciones de evasión, abuso tributario y contrabando, siempre que se aporten pruebas concretas de una omisión o la indebida determinación de los impuestos.
15. La posibilidad para la Dirección de Impuestos de Aduanas Nacionales (DIAN) de determinar la renta por comparación de patrimonios, con base en el patrimonio determinado por ella y no, como ocurre hoy, frente al patrimonio determinado en la declaración del año objeto de revisión.
16. Eliminar el beneficio de auditoría de las declaraciones del impuesto sobre la renta, para los años 2024, 2025 y 2026.

Posibles violaciones al principio de unidad de materia

1. La posibilidad de reconocer como deuda pública los saldos adeudados por los usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica de los estratos 1, 2 y 3, con las empresas distribuidoras y comercializadoras de energía (Artículo 14 del proyecto).

Esta norma puede ser gravísima por lo que significa en el sentido de incentivar el no pago. Si bien, el estado pagaría, cobraría vía los impuestos a otros individuos.

Se dice que es de manera excepcional y exclusiva por el año 2025. Sin embargo, no es fácil de creer en esta afirmación.

2. Créditos para las mejoras de bienes inmuebles sin que se requiera la constitución de garantía hipotecaria (Artículo 15 del proyecto).
3. La exclusión de las inversiones verdes contempladas en el Presupuesto General de la Nación 2025, del cumplimiento de la Regla Fiscal (Artículo 23 del proyecto).
4. El desarrollo de proyectos de autogeneración fotovoltaica, para lo estratos 1, 2 y 3 (Artículo 24 del proyecto).

Con base en esta segmentación, que sólo refleja una visión, podría ser conveniente, si el propósito del Gobierno Nacional es reactivar la economía, limitar el proyecto a lo destacable y retirar lo demás.

Los temas considerados violatorios el principio constitucional de unidad de materia, lógicamente podrían tramitarse por otras leyes que contengan esas iniciativas.