After several months of anticipation, on June 6, 2024, the Minister of Economy, Innovation and Energy tabled Bill 69 - An Act to ensure the responsible governance of energy resources and to amend various legislative provisions (the "Bill"). The Bill amends several energy-related laws and regulations, including the Act respecting the Régie de l'énergie (the "ARE") and the Hydro-Québec Act (the "HQA"), with the aim of providing Québec with the flexibility and tools it needs to achieve its energy transition and carbon neutrality objectives by 2050 while driving economic development.
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Après plusieurs mois d’attente, le ministre de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie a déposé le 6 juin 2024 le projet de loi no. 69 - Loi assurant la gouvernance responsable des ressources énergétiques et modifiant diverses dispositions législatives (le « Projet de loi »). Le Projet de loi modifie plusieurs lois et règlements en matière d’énergie, notamment la Loi sur la Régie de l’énergie (la « LRÉ ») et la Loi sur Hydro-Québec (la « LHQ »), dans l’objectif de fournir au Québec la flexibilité et les outils nécessaires pour atteindre ses objectifs de transition énergétique et de carboneutralité d'ici 2050 tout en étant un moteur de développement économique.
La mise en place d'un plan de gestion intégrée des ressources énergétiques (le « PGIRÉ») est le point central du Projet de loi et constituera la ligne directrice du développement énergétique du Québec. En plus de modifier la gouvernance de la Régie de l'énergie (la « Régie ») et d’Hydro-Québec, le Projet de loi prévoit également une plus grande souplesse dans le déploiement de nouveaux projets énergétiques et un encadrement modifié pour l’établissement des tarifs d’électricité.
Gouvernance
Plan de gestion intégré des ressources énergétiques
Tel que réclamé par la majorité des acteurs de l’industrie au Québec, l’article 4 du Projet de loi impose au ministre de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie, en collaboration avec Hydro-Québec, l’obligation d’établir un PGIRÉ sur une période de 25 ans, lequel visera à favoriser le développement énergétique du Québec. Le PGIRÉ sera mis à jour aux six ans et tiendra compte des consultations publiques devant être effectuées par le ministre pour l’élaboration du PGIRÉ. Tel que spécifié à l’article 126 du Projet de loi, un premier PGIRÉ devra être soumis à l’approbation du gouvernement d’ici le 1er avril 2026.
Le PGIRÉ devra inclure des cibles d’approvisionnement en électricité et autres énergies afin de répondre aux besoins des marchés québécois dans une perspective de transition énergétique. Jusqu'à ce que le premier PGIRÉ soit approuvé par le gouvernement, le Projet de loi propose un objectif transitoire de 255 TWh d'électricité produite par année d'ici le 1er janvier 2035, soit 60 TWh de plus que la production actuelle en électricité et conforme à la cible établit dans le Plan d'action 2035 d'Hydro-Québec.
La mise en œuvre du PGIRÉ démontre la volonté du gouvernement du Québec d'assumer un rôle plus actif dans le développement énergétique de la province, lequel rôle était assumé par Hydro-Québec dans les dernières années. Suivant la sanction du Projet de loi, les actions d’Hydro-Québec devront être alignées avec les orientations, objectifs et cibles d’approvisionnements établis dans le PGIRÉ.
Transparence
Par son article 43, le Projet de loi prévoit qu’Hydro-Québec, à titre de distributeur d’électricité, devra fournir un plan d'approvisionnement en électricité couvrant une période de 15 ans et préparé conformément au PGIRÉ. Le Projet de loi requiert également, en vertu de son article 58, qu’Hydro-Québec, à titre de transporteur d’électricité, fournisse un plan de développement du réseau de transport couvrant une période de 15 ans et basé sur le plan d'approvisionnement en électricité, le tout dans le respect du PGIRÉ.
Rappelons que la LRÉ prévoit déjà l’obligation pour Hydro-Québec de fournir un plan de ses approvisionnements en électricité sur une période de 10 ans. L’élaboration par Hydro-Québec d’un plan de développement de son réseau de transport sera toutefois une première. Dans un contexte d’accroissement de la demande énergétique et de la saturation du réseau de transport, ces documents offriront une visibilité accrue quant aux actions à être mises en place par Hydro-Québec afin de répondre aux besoins énergétiques du marché québécois.
L’article 74 du Projet de loi modifie aussi l’Annexe II de la LRÉ afin de requérir qu’Hydro-Québec, dans ses activités de distribution d’électricité, divulgue des informations spécifiques sur ses projets de plus de 25 millions de dollars.
Missions de la Régie de l’énergie et d’Hydro-Québec
Par ses articles 13 et 111, le Projet de loi ajoute aux missions de la Régie et d’Hydro-Québec la satisfaction des besoins énergétiques du Québec et l’atteinte des cibles établies dans le PGIRÉ, assurant un effort combiné des acteurs-clés dans la poursuite des objectifs établis par le gouvernement.
Fonctionnement de la Régie de l’énergie
La Régie continuera à jouer son rôle de régulateur, mais le processus de demande devant celle-ci sera accéléré par l’article 17 du Projet de loi qui permettra qu’une demande soit entendue par un seul régisseur (au lieu de 3 présentement). De plus, l’article 18 du Projet de loi requerra que le président de la Régie détermine des objectifs de gestion pour rendre le processus décisionnel de la Régie plus rapide.
Ces changements concordent avec l’objectif du gouvernement d’assouplir les processus afin d’atteindre les ambitieuses cibles d’approvisionnement en électricité.
Conseil d’administration d’Hydro-Québec
L'article 109 du Projet de loi réduit le nombre de membres du conseil d'administration d'Hydro-Québec de 17 membres à un total entre 9 et 13. Un de ces membres sera le sous-ministre de l'Économie, de l'Innovation et de l'Énergie. Cette proposition survient alors qu’Hydro-Québec procède à une réorganisation importante de sa haute direction afin de rencontrer les objectifs qu’elle s’est fixés dans son Plan d’action 2035.
Pouvoirs spéciaux d’Hydro-Québec
Les changements prévus par l’article 119 du Projet de loi à l’article 39 de la LHQ faciliteront la constitution de partenariats avec les Autochtones et les municipalités dans le but de réaliser de nouveaux grands projets éoliens tel qu’annoncé par Hydro-Québec dans sa Stratégie de développement éolien. En effet, sous réserve de l'autorisation du gouvernement, une personne morale ou société de personnes visée par les dispositions du nouvel article 39 de la LHQ, notamment une personne morale dont Hydro-Québec détient plus de 50% des actions, disposera maintenant des mêmes pouvoirs qu’Hydro-Québec dans l’exercice de ses activités et bénéficiera de tous les droits, à moins que ses pouvoirs et/ou droits aient été retirés ou restreints par son acte constitutif.
Développement de nouveaux projets
Fin des appels d’offres obligatoires
Afin d’accélérer et de simplifier le processus d’approvisionnement en électricité, l’article 45 du Projet de loi retire l’obligation pour Hydro-Québec, à titre de distributeur d’électricité, de procéder par appels d’offres afin de conclure des contrats d’achat d’électricité.
Le gouvernement pourra tout de même requérir qu’Hydro-Québec, à titre de distributeur d'électricité, procède par appel d’offres dans certaines situations et selon des conditions qu’il déterminera. Le processus entourant les appels d’offres est considérablement simplifié par ces changements puisque le gouvernement pourra déterminer directement les conditions qui s’y rattachent sans que la Régie ait à les approuver. Les appels d’offres devaient auparavant suivre le processus suivant : lancement par décret gouvernemental, détermination du processus d’appel d’offres et des conditions spécifiques qui s’y rattachent par Hydro-Québec, à titre de distributeur d'électricité, approbation de ce processus par la Régie, achèvement du processus d’appel d’offres et, finalement, approbation par la Régie des contrats d’achat d’électricité conclus par Hydro-Québec, à titre de distributeur d'électricité.
Le gouvernement évalue que les délais du processus d’approvisionnement en électricité pourraient être réduits d’un an en raison des divers changements proposés par le Projet de loi, ce qui contribuera à accélérer l’ajout de nouvelles sources d’énergie et de capacité et permettra à Hydro-Québec d’atteindre ses objectifs.
Contrats d’achat d’électricité bilatéraux
Selon le Projet de loi, Hydro-Québec, à titre de distributeur d’électricité, pourra maintenant conclure des contrats d’achat d’électricité bilatéraux, sujet toutefois à l’approbation de la Régie. L’autorisation de la Régie ne sera toutefois pas nécessaire dans certains cas spécifiques comme en cas d’urgence, pour un contrat d’une durée de moins de 3 mois ou lorsque le contrat est autorisé par le gouvernement.
Tel qu’il est présentement le cas, nous comprenons du Projet de loi que les activités de production d’Hydro-Québec demeureront non soumises à l’application de la LRÉ. Considérant que les changements proposés par l’article 45 du Projet de loi se limitent au distributeur d’électricité, les contrats d’achat d’électricité bilatéraux conclus avec Hydro-Québec, à titre de producteur, resteront non-assujettis à l’approbation de la Régie. Toutefois, les contrats d’achat d’électricité entre Hydro-Québec, dans ses activités de production d’une part et ses activités de distribution de l’autre, pour alimenter le marché québécois en sus de l’électricité patrimoniale, resteront soumis à l’approbation de la Régie.
Autoproduction et contrats d’achat d’électricité privés
Le Projet de loi maintient la permission à quiconque de consommer de l'électricité qu’il produit. Le projet de loi modifie toutefois l’article 60 de la LRÉ afin de permettre aux producteurs d'énergie renouvelable de conclure des contrats d’achat d’électricité privés afin de vendre leur énergie à un seul consommateur situé sur un terrain adjacent à leur site de production, sur approbation du gouvernement. Rappelons que ce type de contrat est présentement seulement possible pour de l’électricité produite à partir de biomasse forestière et ne nécessite pas l’approbation du gouvernement.
Nous notons que la notion de « terrain adjacent » n’est pas définie dans le Projet de loi, de sorte que le gouvernement aura donc la responsabilité d’évaluer cet aspect à même une demande d’approbation d’un contrat d’achat d’électricité privé. Tel que mentionné dans le communiqué de presse du gouvernement relativement au Projet de loi, l’intention du gouvernement est d’offrir une certaine souplesse pour permettre le développement de projets moteurs de développement économique qui ne peuvent être raccordés au réseau d'Hydro-Québec ou pour rentabiliser certaines infrastructures d'un producteur ayant des surplus d'énergie.
Contrairement à ce qui a été soulevé dans les médias dans les derniers mois et espéré par certains acteurs de l’industrie de l’énergie, les contrats d’achat d’électricité privés ne seront donc pas autorisés de façon étendue, puisqu’ils seront limités entre voisins et sujet à l’approbation du gouvernement. L’application de contrats d’achat d’électricité privés pourrait être d’autant plus limitée par le type et les particularités de certaines sources énergétiques, pensons notamment à l’énergie éolienne qui est tributaire de son caractère intermittent.
Demande industrielle (5 MW et plus)
Le Projet de loi prévoit que, dans certaines situations déterminées par la Régie, Hydro-Québec devra obtenir l’approbation du ministre pour distribuer de l’électricité. Bien que ces situations précises restent à déterminer, le Projet de loi prévoit que, dans l’intervalle, Hydro-Québec devra obtenir l’autorisation préalable du gouvernement pour distribuer de l’électricité à toute personne qui demande une puissance de 5 MW ou plus et avec laquelle Hydro-Québec n’a pas conclu un contrat prévoyant un engagement financier de la part de cette personne avant le 2 décembre 2022. Cette procédure, similaire à celle présentement applicable, offre au ministre un contrôle important sur les développements industriels et commerciaux au Québec. Il sera donc très intéressant de connaître les cas et conditions qui seront déterminés par règlement par le gouvernement.
Petites centrales hydro-électriques
Le Projet de loi permet également à Hydro-Québec de céder des biens destinés à l’exploitation d’installations hydro-électriques dont la capacité est égale ou inférieure à 100 MW et de louer l’énergie hydraulique correspondante, sous réserve de l’approbation du gouvernement. Il est intéressant de noter que le portefeuille d’Hydro-Québec compte actuellement 16 petites centrales hydroélectriques de ce type.
La vente de ces installations hydroélectriques pourrait permettre à Hydro-Québec de monétiser ces actifs, tout en se concentrant sur des projets de plus grande envergure. Cela pourrait également donner à Hydro-Québec l’occasion de renforcer ses relations avec les municipalités et les Premières Nations, facilitant ainsi l’acceptabilité sociale des nouveaux grands projets de développement.
Gaz naturel de source renouvelable
En ce qui a trait au gaz naturel de source renouvelable (« GSR »), l'objectif du Projet de loi est d'encourager l’innovation et de transitionner vers des solutions décarbonées. Ainsi, le PGIRÉ portera en partie sur les cibles à atteindre pour le marché du gaz naturel et, comme mentionné par le gouvernement dans son communiqué de presse relatif au Projet de loi, le Projet de loi entraînera notamment un meilleur partage des coûts du raccordement des sites de production de GSR au réseau gazier et une flexibilité accrue dans l’établissement du tarif de fourniture du GSR afin de favoriser la consommation volontaire.
Tarification
Révision tarifaire triennale
Par son article 27, le Projet de loi propose que la Régie effectue une révision tarifaire tous les trois ans (au lieu de la période actuelle de 5 ans) lors de laquelle elle devra établir, pour les trois années tarifaires visées, les revenus requis annuellement par Hydro-Québec, à titre de distributeur et de transporteur d’électricité, pour assurer l’exploitation de son réseau et fixer les tarifs applicables. Hydro-Québec pourra tout de même demander à la Régie de fixer ou de modifier un tarif ou des conditions de service à d’autres moments, selon certaines circonstances.
Dans le cadre de sa première révision tarifaire, la Régie fixera un ou plusieurs tarifs modulés ou conditions de service applicables à compter du 1er avril 2026 afin de favoriser la réduction de la consommation d’électricité en période de pointe et variant selon l’intensité énergétique.
Par ces modifications, le gouvernement supprimera les changements apportés par le projet de loi no. 34 de 2019 qui lie présentement les tarifs d’électricité à l’inflation et rendra le pouvoir à la Régie d’ajuster les tarifs.
Abolition de la protection accordée au tarif L et limitation de l’augmentation du tarif résidentiel
Les tarifs commerciaux et industriels pour chacune des trois années couvertes par la révision tarifaire seront fixés en fonction des besoins annuels en revenus d’Hydro-Québec, dans ses activités de distribution, remplaçant ainsi le mécanisme d’indexation actuel. Le Projet de loi abolit aussi la protection spéciale dont bénéficiait le tarif L contre l’indexation du bloc d’électricité patrimonial d’Hydro-Québec, de sorte que le tarif L augmentera à compter du 1er avril 2026.
En outre, afin d’offrir une plus grande stabilité aux consommateurs, le Projet de loi prévoit la possibilité pour la Régie d’étaler toute hausse de tarif sur les trois années couvertes par la révision tarifaire. Il prévoit également la mise en place d’un programme visant à limiter l’impact d’une éventuelle hausse des tarifs d’électricité pour les clients résidentiels, tout en évitant tout effet sur les autres catégories de clients. Comme souvent promis par le gouvernement, les augmentations des tarifs résidentiels resteront ainsi limitées à 3 % et ce, grâce à l’institution du Fonds d’aide à la clientèle domestique d’Hydro-Québec à l’article 75 du Projet de loi.
Bien que souhaité par certains acteurs de l’industrie de l’énergie, le Projet de loi ne modifie pas l’interfinancement entre les tarifs applicables aux différentes catégories de consommateurs.
Le Projet de loi fera l'objet de consultations à compter de cet automne, en raison de la pause estivale des travaux parlementaires, et devrait être adopté d'ici la fin de l'année 2024.
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